Vorkaufsrecht statt Wohnungsneubau?

Wohnungsmarktexperten und Politik sind sich einig: Nur mehr Wohnungsneubau kann die prekäre Wohnungslage in Berlin auf Dauer entspannen. Ein vom Senat selbst in Auftrag gegebener und im Oktober vorgelegter Bericht zum Mietmarkt kritisiert, dass die Verwaltung unter Bausenatorin Lompscher (Linke) die Neubauaktivität in der Hauptstadt ausbremse statt zu beschleunigen. Konkret wird moniert, dass Lompschers Verwaltung Großprojekte und Hochhäuser verhindere, dem Schutz von Stadtbäumen Vorrang vor Dachgeschossausbauten und Baulückenschließungen gebe und den Wohnungsmangel dadurch noch verschärfe. Statt mehr Flächen zu aktivieren, mehr zu bauen und den Markt durch Deregulierung zu entzerren, konzentrieren sich Senat und einige Bezirke darauf, mit Verboten und Regulierungen Redundanzen im Mieterschutz zu schaffen. So hat das Land in den letzten Jahren den rechtlichen Werkzeugkasten ganz erheblich erweitert. Neben der für ganz Berlin geltenden Mietpreisbremse, der kooperativen Baulandentwicklung, dem Zweckentfremdungsverbot und dem Milieuschutz, beginnt das Land unter der rot-rot-grünen Senatskoalition nun auch zunehmend Vorkaufsrechte auszuüben.

Rechtlicher Rahmen

Das kommunale Vorkaufsrecht steht den Bezirken nach § 24 Baugesetzbuch (BauGB) zu. Es betrifft städtebauliche Entwicklungsgebiete oder Milieuschutzgebiete nach § 172 BauGB. Mit dem Paragraphen 25 des BauGB kann das Land einen Schritt weitergehen und für bestimmte Gebiete ein generelles Vorkaufsrecht für unbebaute Grundstücke aussprechen. Im Paragraphen 27a des Baugesetzbuches wird schließlich geregelt, dass das Land Vorkaufsrechte auch für Dritte ausüben kann. Damit ist Berlin in der Lage, Wohnungsbaugesellschaften oder Genossenschaften und gemeinnützige Stiftungen als Käufer zu positionieren.

Wie das Vorkaufsrecht verläuft

Jeder Verkauf von Mietshäusern und/oder unbebauten Grundstücken in Erhaltungsgebieten ist zunächst grundbuchlich blockiert. Geschlossene Kaufverträge werden nur dann wirksam, wenn entweder ein Negativzeugnis des Bezirkes vorliegt, dieser also auf die Ausübung verzichtet, oder die Frist zur Ausübung verstreicht, die zwei Monate nach Eingang des Kaufvertrages beim Bezirk endet. Zwei Monate ist auch für die Bezirke ein enger Zeitrahmen. Um die Handlungsfähigkeit sicher zu stellen, wurde im Rahmen einer Fachtagung des Bezirksamtes Friedrichshain-Kreuzberg im Dezember 2016 ein Ablaufschema vorgestellt, das die Vorgehensweise der Prüfung und Entscheidungsfindung standardisieren und damit Fristwahrung sicherstellen soll.

Hohes Kostenrisiko für das Land

Das Land Berlin unterstützt die Bezirke bei der Ausübung von Vorkaufsrechten finanziell mit Mitteln in Höhe von EUR 100.000.000,00. Damit ist die Ausübung von Vorkaufsrechten für den Steuerzahler ein sehr kostspieliges politisches Instrument und zwar ungeachtet dessen, ob es zu einer Ausübung kommt oder nicht. Bereits durch die Prüfung von Vorkaufsfällen entstehen erhebliche Kosten. Darunter fallen in Anspruch genommene Verwaltungskapazitäten und extern beauftragte Gutachter. Wird das Vorkaufsrecht tatsächlich ausgeübt, werden Mittel in erheblicher Höhe aufgewendet. 

Rentabilitätsrisiko

Der Ankauf muss wirtschaftlich sinnvoll sein. Das gilt für den Vorkäufer genauso, wie für einen Erwerber am freien Markt. Daher ist die Versuchung für den Bezirk groß, auf Grundlage von Paragraph 28 BauGB, den Kaufpreis herabzusetzen um ein Objekt rentabel zu machen. Diese Vorgehensweise ist jedoch mit erheblichen Kostenrisiken für das Land verbunden. Tritt der Verkäufer vom Verkauf zurück, was er bei einer Herabsetzung kann, trägt der Bezirk die bislang angefallenen Kosten. Beschreitet der Verkäufer den Klageweg, kann es sein, dass das Gericht den Kaufpreis wieder heraufsetzt. So geschehen in einem Urteil des Berliner Landesgerichtes vom 26.04.2017. Bei einem Vorkaufsfall mit Kaufpreisherabsetzung in Berlin-Schöneberg unterlag der Bezirk dem klagenden Verkäufer. Wir besprechen dieses Urteil an anderer Stelle.

Lieber abwenden statt selber kaufen

Weil das Vorkaufsrecht mit Kosten und Risiken für Bezirk und Dritten verbunden ist, setzen die Bezirke in Berlin bevorzugt auf Abwendungsvereinbarungen. In diesen Szenarien bieten die Bezirke den Käufern unter Androhung der Ausübung des Vorkaufsrechtes Abwendungsvereinbarungen an, in denen die Erwerber zu einer Reihe von Zugeständnissen gezwungen werden sollen. Die Vereinbarungen gehen weit über die Regelungen aus dem Paragraphen 172 BauGB hinaus und schränken die Erwerber derart ein, dass eine sinnvolle Bewirtschaftung auf lange Zeit unmöglich gemacht wird. Die Spielräume von Hauseigentümern und Käufern werden bereits durch die Satzungen der Milieuschutzgebiete so stark eingeschränkt, dass über die Ziele des § 172 hinausgehende Verpflichtungen vom Erwerber keinesfalls akzeptiert werden sollten. Der VWB steht Ihnen bei Fragen zu Abwendungsvereinbarungen gerne zur Seite.

Bezirke glauben selbst nicht an Milieuschutz

Die leitende Motivation der Bezirke für die zunehmende Anwendung von Vorkaufsrechten oder deren Verwendung als Druckmittel scheint das mangelnde Vertrauen in Milieuschutzgebiete zu sein. In der Verwaltung wird offensichtlich nicht an die Wirksamkeit des Paragraphen 172 geglaubt. Auch muss davon ausgegangen werden, dass sich die Verwaltung nicht in der Lage sieht, die Einhaltung der Regeln in Milieuschutzgebieten zu kontrollieren.

Stattdessen müssen Berliner zusehen, wie unter rot-rot-grün langsam aber sicher ein System aus Bedrohungsszenarien und Denunziation installiert wird. Eigentümer und Erwerber sollen in Abwendungsvereinbarungen und der Androhung von Strafen in Millionenhöhe eingeschüchtert werden. Auch schreckt der Kreuzberger Baustadtrat nicht davor zurück, sich persönlich an verkaufswillige Hauseigentümer zu wenden und auf lange gerichtliche Auseinandersetzungen hinzuweisen. Gleichzeitig werden Mieter aufgefordert verdächtige Bewegungen zu denunzieren, z.B. beim Verdacht auf Zweckentfremdung oder wenn der Hauseigentümer mit mutmaßlichen Käufern durchs Haus geht.

Ist das Vorkaufsrecht bei bebauten Grundstücken überhaupt rechtens?

Bei Verkäufen von bebauten Grundstücken in Milieuschutzgebieten ist die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtlich umstritten.  Besonders in Fällen, in denen Gebäude weitgehend ausentwickelt und durch Erhaltungssatzungen die städtebaulichen Ziele ausreichend formuliert sind, ist die Anwendung fraglich. Wenn dem Käufer keine Möglichkeiten zur Entwicklung des Gebäudes zur Verfügung stehen, droht auch keine sprunghafte Mietentwicklung. Juristen beschäftigen sich außerdem mit der Frage der Statthaftigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechtes durch Dritte, wenn es sich um kommunale Unternehmen handelt und darüber hinaus mit der Herabsetzung des Kaufpreises. Auch die prinzipielle Frage der Rechtfertigung durch das Allgemeinwohl ist strittig, da in Gebieten die unter Erhaltungssatzungen fallen, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung hinreichend geschützt scheint. Zudem erlaubt der § 24 BauGB keine Bevorratung durch die Gemeinde und Juristen diskutieren, ob bei vielfacher Anwendung des Vorkaufsrechtes der Tatbestand der Bodenvorratspolitik vorliegt.

In einem vielbeachteten Aufsatz hat der Rechtsanwalt Dr. Mathias Hellriegel die behördliche Praxis zum Vorkaufsrecht untersucht. In einem separaten Beitrag gehen wir zu späterer Zeit auf dieses Thema ein.