Das Bezirksamt Mitte auf Abwegen Modernisierung und „Verordnungsmiete“ im Milieuschutzgebiet

Dr. Evelyn Paetsch ist Rechtsanwältin und betreut in der Kanzlei Stassen LLP das Öffentliche Baurecht und das Vergaberecht. Die Kanzlei Stassen LLP ist auf Architekten-, Bau- und Immobilienrecht spezialisiert.

Die Genehmigung einer im Milieuschutzgebiet beantragten Modernisierung darf nicht mit der Begründung verweigert werden, die Miete inklusive Modernisierungsumlage überschreite die „Verordnungsmiete“. Sämtliche Versuche, die im Ergebnis dazu führen sollen, eine Modernisierung mit Mietobergrenzen zu „deckeln“, sind rechtswidrige Umgehungen des Gesetzes.

Nicht jedes Erhaltungsgebiet ist ein Milieuschutzgebiet

Gem. § 172 BauGB kann das Bezirksamt bestimmte Gebiete zur Erhaltung ihrer städtebaulichen Eigenart und/oder der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung durch eine entsprechende Verordnung als Erhaltungsgebiete festsetzen.

Nur wenn die Verordnung (auch) auf die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung abzielt, handelt es sich um ein soziales Erhaltungsgebiet, das auch oft als Milieuschutzgebiet bezeichnet wird. Der Milieuschutz dient dabei nicht allein dem Schutz der bereits im Erhaltungsgebiet lebenden Bewohner, er geht weit darüber hinaus. Es geht um den Erhalt der sozialen Bevölkerungsstruktur im Geltungsbereich der Verordnung:

Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann die Gemeinde über den Schutz der bereits ansässigen Bewohner hinaus … auch das Ziel verfolgen, die Bevölkerungsstruktur des Gebiets zu erhalten. Sie kann insbesondere versuchen, einkommensschwachen Mietern - auch neu zuziehenden - ein Wohnen in dem Gebiet zu ermöglichen.“ BVerwG, Urteil vom 24.05.2006.

Die Zielrichtung der Verordnung ist in der Regel bereits in § 2 der jeweiligen Erhaltungsverordnung ausdrücklich ausgewiesen:

Die Unterscheidung ist wichtig, da diese beide Arten der Erhaltungsgebiete unterschiedlich behandelt werden. Dazu im Folgenden mehr.

Was bedeutet die Festsetzung als Milieuschutzgebiet?

In Erhaltungsgebieten jeglicher Art bedarf der Rückbau, die Änderung, die Nutzungsänderung und unter u.U. auch die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigung durch das Stadtplanungsamt des Bezirks (Genehmigung nach § 173 BauGB) und damit auch die Modernisierung. Das heißt, alle diese Maßnahmen dürfen erst ausgeführt werden, wenn die Genehmigung der Stadtplanung vorliegt.

ACHTUNG: Das führt dazu, dass im Erhaltungsgebiet sogar solche Maßnahmen genehmigungspflichtig sind, die normalerweise keinerlei bauordnungsrechtlicher Genehmigung bedürfen. Und die Genehmigung nach § 173 BauGB von der Stadtplanung ist zusätzlich zum Genehmigungsverfahren nach §§ 59 ff. Bauo Berlin n.F. (2016) bei der Bauaufsicht notwendig. Ein Verstoß gegen die Genehmigungspflicht nach § 173 BauGB stellt eine Ordnungswidrigkeit dar.

Wann wird eine Modernisierung genehmigt?

Dient die Verordnung dem Schutz der städtebaulichen Eigenart, darf die Genehmigung lediglich dann verweigert werden, wenn die geplante Maßnahme die städtebauliche Gestalt des Gebiets beeinträchtigen würde.

Im Milieuschutzgebiet dagegen sollen u.a. übermäßig teure Modernisierungen verhindert werden, um einkommensschwache Mieter nicht zu verdrängen. Dazu sieht der Gesetzgeber  in § 172 Abs. 4 BauGB einen Katalog an Möglichkeiten vor, wann eine Modernisierung zu genehmigen ist. Dies ist nach dem Willen des Gesetzgebers der Fall, wenn die Änderung einer baulichen Anlage

  • der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen (§ 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB) oder

  • der Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Mindestanforderungen der Ener-gieeinsparverordnung (§ 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1a BauGB) dient,

Um es aber den Eigentümern – und den sie beratenden Rechtsanwälten - nicht zu einfach zu machen, hat jeder Bezirk in Berlin zusätzlich „Genehmigungskriterien“ erlassen. Diese regeln, wie der Bezirk den o.g. Katalog des Gesetzgebers versteht und anwendet. Unter anderem wird konkret benannt, was der jeweilige Bezirk als zeitgemäßen Ausstattungszustand ansieht. Diese Genehmigungskriterien sind von Bezirk zu Bezirk unterschiedlich und jeder Bezirk baut darum herum seine eigene Philosophie.

Der neue Weg des Bezirksamt Mitte ist ein Irrweg

Wie kann es dann aber sein, dass das Bezirksamt Mitte die Genehmigung für den Einbau von Doppelglasfenstern anstelle von Einfachglasfernstern verweigert, obwohl dies in seinen Genehmigungskriterien ausdrücklich als zeitgemäßer Ausstattungsstandard bezeichnet wird?

Die einfache Antwort: Der Bezirk versucht, die Gesetzeslage zu umgehen!

Der Milieuschutz hat nämlich keinen Einfluss auf die Modernisierungsumlage nach § 559 BGB, wenn lediglich der zeitgemäße Standard hergestellt wird oder bauordnungsrechtliche Mindestanforderungen erfüllt werden. Dadurch steigt die Miete (nämlich um den Betrag der Modernisierungsumlage), ohne dass der Bezirk etwas dagegen tun kann. Und das passt dem Bezirk Mitte nicht in den Kram.

Und das sagt er sogar! Im Februar dieses Jahres fand eine Veranstaltung statt, auf der eine erste Bilanz der im Mai 2016 festgelegten Milieuschutzsatzungen für zwei Quartiere im Stadtteil Moabit gezogen wurde. Dabei räumte Stephan Lange, Gruppenleiter im Stadtplanungsamt in der Bezirksverwaltung, ein, dass der Milieuschutz nicht den individuellen Schutz von Mietern vor Vertreibung durch explodierende Mieten gewährleisten könne. Allerdings wolle der Bezirk „bis an die Grenzen des Möglichen gehen“. Das beträfe vor allem die Möglichkeiten zur Kappung von Mieterhöhungen nach Modernisierungen. (Quelle: Website der Berliner MieterGemeinschaft, Onlinebeitrag vom 10.02.2017 von Rainer Balcerowiak).

Aber: Nach der Rechtsprechung des OVG Berlin-Brandenburg und des Bundesverwaltungsgerichts sind bei der Erteilung einer milieuschutzrechtlichen Genehmigung für bauliche Maßnahmen, die nur zu einem zeitgemäßen Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung führen, weder Auflagen zur Einhaltung von Mietobergrenzen zulässig, noch darf die die Genehmigung solcher Maßnahmen wegen Überschreitung einer Mietobergrenze abgelehnt werden (u.a. OVG Berlin, OVG 2 B 3.02, 10.06.2004, ähnlich BVerwG, Beschl. vom 17.12.2004, AZ: 4 B 83.04).

Das weiß auch der Bezirk Mitte. Er ist kreativ geworden und will als „Vorreiter“ einen neuen Weg einschlagen. Nach seiner Auffassung kann statt einer Mietobergrenze eine „Verordnungsmiete“ für die Genehmigung herangezogen werden. Diese basiere auf einem gebietsspezifischen Mietspiegel und solle ein „Prüfkriterium“ für die Genehmigung von Modernisierungen bilden.

Der Bezirk hat sich das laut seiner Website so vorgestellt:

"Die nach der (Modernisierungs-) Maßnahme vorgesehenen Mieten vergleicht die Behörde mit den sogenannten „Verordnungsmieten“. … Die beabsichtigte Überschreitung der Verordnungsmieten ist ein Hinweis darauf, dass Verdrängung droht. Werden nach der Modernisierung die Verordnungsmieten nicht überschritten, bzw. verzichten die Antragsteller*innen auf die Umlegung der Kosten, die zur Überschreitung der Verordnungsmiete führen würden, kann in der Regel genehmigt werden.

Werden die Verordnungsmieten überschritten und erklären die Antragsteller*innen keinen Verzicht auf die Umlegung der Kosten, erfolgt die Prüfung nach dem „zeitgemäßen Ausstattungszustand“."

Quelle: https://www.berlin.de/ba-mitte (Stand: 28.10.2017)

Na, da meint ja jemand, das Ei des Kolumbus gefunden zu haben. Statt rechtswidriger Nebenbestimmung oder Verweigerung der Genehmigung soll der Eigentümer nach Antragstellung nun im ersten Schritt unter Androhung der Ablehnung seines Antrages zu einer Verpflichtungserklärung genötigt werden, die Verordnungsmieten nicht zu überschreiten. Erst wenn der Eigentümer dies verweigert, prüft der Bezirk überhaupt erst, ob die gesetzlichen Genehmigungsgründe vorliegen. Wenn er denn überhaupt noch prüft …

Also lieber Bezirk Mitte, das sollen die „Grenzen des Möglichen sein“? Mitnichten, das ist die Umgehung des Gesetzes, denn die Einhaltung der Verordnungsmiete hat der Gesetzgeber weder als Prüfkriterium noch als „Prüfkriterium“ vorgesehen. Vielmehr ganz im Gegenteil.

Der Bundesgesetzgeber hat einen Anspruch des Eigentümers auf - auflagenfreie - Genehmigung gewährt, wenn die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB erfüllt sind, d.h. wenn die geplante Modernisierung der Herstellung der zeitgemäßen Ausstattung einer durchschnittlichen Wohnung dient und nicht als Luxusmodernisierung anzusehen ist. Der Gesetzgeber bringt mit dieser Regelung eindeutig zum Ausdruck, dass er die Anhebung des Wohnstandards auf eine zeitgemäße Ausstattung ungeachtet etwaiger höherer Mietbelastungen für sinnvoll erachtet und im Hinblick auf dieses Ziel offenbar auch bereit ist, in gewissem Umfang sogar etwaige Verdrängungswirkungen hinzunehmen (vgl. Federwisch, NVwZ 2003, S. 1035, 1040; von Hase, GE 2001, 329, 334).

Hätte der Gesetzgeber eine Begrenzung der daraus resultierenden Mietsteigerung über die in § 559 BGB gesetzliche Grenze hinaus gewollt, hätte er dies in § 172 BauGB auch geregelt. Aber offensichtlich sah er den Schutz des Mieters durch das BGB als ausreichend an. Das BVerwG verweist sogar ausdrücklich darauf, dass der Gemeinde (in Berlin also dem Bezirk) ohne ausdrückliche Ermächtigung keine Befugnis zusteht, in das durch das BGB abschließend geregelte private Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter einzugreifen (BVerwG 4 C 9.04 vom 24.05.2006).

Der Bezirk Mitte gibt sogar offen zu, Zweifel zu haben, ob seine Position in einer juristischen Auseinandersetzung Bestand hätte. Mit entsprechenden Prozessen in naher Zukunft wird dort gerechnet. (Quelle: Website der Berliner MieterGemeinschaft, Onlinebeitrag vom 10.02.2017 von Rainer Balcerowiak).

Aber der Gekniffene ist erst einmal wieder der Eigentümer. Wird ihm die Modernisierungsgenehmigung verweigert hat er wenig verlockende Optionen. Trotzdem modernisieren und damit eine Ordnungswidrigkeit riskieren? Wohl kaum. Also bleibt wohl nur der Weg über das Widerspruchsverfahren zum Verwaltungsgericht. Und der kann dauern –mit 4 bis 5 Jahren müssen wir derzeit aufgrund der akuten Überlastung des Verwaltungsgerichts mit Asylverfahren rechnen.

Noch folgender wichtiger Hinweis: Eigentümer von Immobilien in Erhaltungsgebieten dürfen sich in keinem Fall in mietrechtlichen Streitigkeiten vorbehaltlos zur Vornahme von Modernisierungen oder anderen Änderungen an der baulichen Anlage verpflichten! Solche Verpflichtungen müssen immer unter dem ausdrücklichen Vorbehalt stehen, dass das Stadtplanungsamt des Bezirkes die geplanten Arbeiten genehmigt. Selbst wenn der Mieter eine Modernisierung verlangt und sich ausdrücklich bereit erklärt, die erhöhte Miete zu zahlen, kann das Bezirksamt die Genehmigung verweigern. Denn der Milieuschutz schützt nicht den jeweiligen Mieter, sondern die Bewohnerstruktur und das Mietniveau im gesamten Erhaltungsgebiet.